'PPS apart together': naar een nieuw publiek-privaat evenwicht in gebiedsontwikkeling

De noodzaak om snel meer woningen te bouwen is groot. Om toekomstige bewoners ook een aantrekkelijke en complete woonomgeving te bieden, hebben publieke en private partijen elkaar nodig. Alleen gaat samenwerken niet altijd vanzelf, weten Aeisso Boelman (Fakton), Theo Stauttener (Stadkwadraat) en APPMer Pepijn van Wijmen. Zij helpen in veel gebiedsontwikkelingen in het land mee om een nieuwe balans tussen publiek en privaat te vinden. 

“Het begin van de renaissance van de publiek-private samenwerking.” Zo noemt Aeisso de voorbereidingen die getroffen worden voor De Gnephoek bij Alphen aan den Rijn. “Daar gaan publiek en privaat echt samen met gedeeld financieel risico via een gemeentelijke grondexploitatiemaatschappij (GEM) de gebiedsontwikkeling doen.” Dat is bijzonder, omdat het vooral marktpartijen zijn die de grond in het gebied bezitten. “Het is een van de eerste keren sinds de financiële crisis dat publieke en private partijen weer gelijkwaardig risicodragend meedoen in een grootschalige gebiedsontwikkeling.”

Realistisch en afgewogen

De financiële crisis rond 2010 ligt weliswaar allang achter ons, maar ijlt nog na als het om de samenwerking tussen overheden en marktpartijen in gebiedsontwikkeling gaat, legt Pepijn uit. “Publiek-private samenwerking (PPS) was lange tijd een succesformule, waarbij overheid en markt elkaars krachten goed wisten te benutten. De overheid gaf de kaders aan en de markt deed de uitvoering. Maar financieel gezien waren er langjarige financiële overeenkomsten gesloten, waardoor sprake was van een sterke onderlinge afhankelijkheid. Tijdens de crisis kwam de financiële haalbaarheid onder grote druk te staan. Marktpartijen trokken zich op grote schaal terug uit samenwerkingsverbanden, waarna de publieke partijen vaak met de ellende bleven zitten en enorme bedragen moesten afboeken.”

In het afgelopen decennium durfden publieke en private partijen grootschalige gebiedsontwikkeling niet meer aan. “Maar na een herstelperiode zie je de afgelopen jaren dat er iets verandert,” zegt Pepijn. “Overheden zijn weer actief en nemen de lead.” Op zich is het volgens hem positief dat publieke partijen hun maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen. Toch mist hij een goede balans tussen publiek en privaat. “Het is voor realistische en afgewogen gebiedsontwikkelingen van belang dat overheid en markt vanaf de eerste fase in de planvorming samenwerken.”

Best haalbare resultaat

Pepijn maakt het belang van meer samenwerking tussen publiek en privaat duidelijk aan de hand van twee voorbeelden. “Als de gemeente alleen aan de slag gaat met plannen maken, dan is de neiging groot om de wensenlijstjes uit alle beleidsdomeinen te stapelen. De teleurstelling is groot als marktpartijen vervolgens gaan rekenen en tot de conclusie komen dat het niet mogelijk is om tot een sluitende businesscase te komen.”

Tegelijkertijd is het omgekeerde ook niet ideaal. “In de Binckhorst in Den Haag heeft de gemeente de gebiedsontwikkeling in eerste instantie volledig aan de markt overgelaten. Dan krijg je een situatie waarin er te weinig maatschappelijke voorzieningen zijn en dat er grote verschillen zijn in de bedragen die bewoners maandelijks voor hun parkeerplaats moeten betalen.”

“Laat iedere partij doen waar hij het beste in is,” voegt Theo toe. “Overheden zijn de hoeders van het maatschappelijke belang, de marktpartijen weten aan welke woonvormen behoefte is. De kunst is kennis van de markt en publieke doelen bij elkaar te brengen. Uiteindelijk krijg je dan niet alleen het meest realistische project, maar ook de meest optimale woonomgeving.”

Hoe markt en overheid dan het best bij elkaar komen, is iets waar de drie adviseurs dagelijks mee bezig zijn. Duidelijk is dat PPS tegenwoordig op een andere manier vormgegeven moet worden. Dat betekent: vooral flexibeler dan in de traditionele langjarige publiek-private samenwerking ten tijde van de Vinex-operatie. “In iedere gebiedsontwikkeling gaat het natuurlijk om maatwerk, want one size fits nobody,” zegt Aeisso. “Wie heeft de grond in bezit, wie neemt het initiatief, wat zijn de maatschappelijke doelen? Welke risico’s zijn publiek en privaat bereid te dragen, hoe groot is de gebiedsontwikkeling en daarmee ook de verwachte duur van de ontwikkeling? Dat zijn allemaal factoren die meespelen in hoe je de samenwerking vormgeeft.”

"Laat iedere partij doen waar hij het beste in is. Overheden zijn de hoeders van het maatschappelijke belang, marktpartijen weten aan welke woonvormen behoefte is."
Theo Stauttener, Stadkwadraat

Gefaseerd en gelaagd

Speciale aandacht vraagt de opgave om grote, langjarige gebiedsontwikkelingen in een eigentijdse publiek-private samenwerking vorm te geven. Aeisso noemt Groot Merwede Rijnenburg bij Utrecht, waarbij ook Theo en Pepijn als adviseurs betrokken zijn. “Die gebiedsontwikkeling is too big to handle. Je moet daar naar een vorm toe dat je met basisafspraken samenwerkt, die je dan per deelgebied concreet maakt.”

Daarbij is het zoeken naar een manier waarin publieke en private partijen in zo’n grote gebiedsontwikkeling als Groot Merwede Rijnenburg (GMR) niet voor de gehele ontwikkeling tot elkaar veroordeeld zijn. Dat gebeurde in klassieke PPS’en wel; de risico’s voor een decennialange samenwerking worden nu simpelweg te groot geacht.

En dat is niet verwonderlijk, want de opgave is integraal en groot. Het gaat om 63.000 tot 75.000 woningen met werklocaties, voorzieningen, groen, water en mobiliteit. Een ‘gefaseerde PPS’ kan daarvoor een oplossing bieden, zegt Pepijn. “Als de samenwerking in een deelgebied succesvol verloopt, dan kunnen de partijen elkaar belonen door die samenwerking een vervolg te geven. Zo beloon je goed gedrag, in plaats van dat je meteen voor langere tijd aan elkaar vastzit.”

Dat is ook de insteek van APPM in het advies voor de ontwikkeling van Kenniskwartier Tilburg. “We stellen daar voor dat partijen die zich goed gedragen in een deelgebied ook in aanmerking komen om te ontwikkelen in andere deelgebieden,” zegt Pepijn. “Ook is ons voorstel om daar toe te werken naar een set overkoepelende spelregels waar alle marktpartijen zich aan moeten houden. Dat gaat bijvoorbeeld om spelregels over mobiliteit, energie, voorzieningen en afdrachten.”

Theo gaat daarin mee, maar vraagt ook aandacht voor de langere termijn: “Naast het ontwikkelen van deelgebieden zijn ook ingrepen nodig die buiten de directe scope van een deelgebied vallen, maar die wel gefinancierd moeten worden. Denk bijvoorbeeld aan een groot park. “Dus: gefaseerd? Ja, want je moet ergens beginnen. Het is ook verstandig om de risico’s niet te groot te maken. Maar een PPS moet ook gelaagd zijn omdat je over de gehele opgave voor het gebied, zeker ook financieel, vooraf afspraken moet maken.”

Apart together

Als publiek-private samenwerking voorheen een huwelijk in gemeenschap van goederen was, dan zou je het nu ‘PPS apart together’ kunnen noemen. Het risico dat een van de partijen bij een breuk de dupe is, wordt daarmee fors gereduceerd, omdat beide zich niet vanaf het begin jarenlang financieel aan elkaar verbinden.

De analogie van een relatie is ook op een andere manier relevant. Want Pepijn – en Aeisso en Theo met hem – vindt dat het in de samenwerking tussen publieke en private partijen te snel en te vaak over de ‘harde’ onderdelen gaat. En dan met name de financiële kant van de samenwerking. “Er is nog steeds veel onbegrip voor elkaars positie. Marktpartijen worden te makkelijk als graaiers gezien, publieke partijen net zo makkelijk als onrealistische wensdenkers. Publiek en privaat hebben elkaar nodig. We zijn dagelijks bezig om daarvoor slimme samenwerkingsvormen en financiële oplossingen te bedenken. Maar het begint met respect voor elkaars belangen en de wil om er samen uit te komen. Uiteindelijk draait het allemaal om mensen.”